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巴布亚新几内亚的3个矿山国有化案例分析
[发布时间:2020-06-29 浏览次数:135]

巴布亚新几内亚以其丰富的铜金矿产著称于世,吸引了众多的海内外投资者开发该国矿产资源。但是,巴布亚新几内亚矿业政策变动,特别是矿山国有化事件的发生,为外资矿业企业在该国的投资带来风险与隐患。本文将详细阐述巴布亚新几内亚2个矿山国有化案例,以为企业在该国投资矿业带来一定启示。


案例一、奥克泰迪铜金矿(OK Tedi)


奥克泰迪铜金矿位于巴布亚新几内亚的西部省。矿山最早于1963年被发现。1981年,必和必拓公司、巴布亚新几内亚政府、阿莫克集团(Amoco Corporation)和因美特矿业公司(Inmet Mining Corporation)联合成立奥克泰迪矿业有限公司(OK Tedi Mining Limited,简称OTML)开始开发奥克泰迪铜金矿,并于1984年正式投产。

投产当年,矿山就发生了2起氰化物泄露事件。1984年,原来的临时尾矿坝也因为滑坡遭到破坏。鉴于当时铜矿价格低迷,必和必拓公司极力说服巴布亚新几内亚政府,如果用安全的方式来储存这些材料,势必会破坏项目经济可行性。在政府的默许下,随着矿山铜矿开采规模的扩大,平均每年向河流中倾倒超过八千万吨废石,以致矿区以南100公里处的弗莱河(Fly River)也受到污染,影响了下游120个村庄的5万居民的生活。

1993年,必和必拓公司成为OTML的最大股东(占股60%),巴布亚新几内亚政府和因美特矿业公司各保留20%股权。1994年,巴布亚新几内亚土地所有人向澳大利亚维多利亚州最高法庭起诉必和必拓公司,称该公司在运营奥克泰迪铜矿的过程中,将尾矿废弃物倾倒入奥克泰迪和弗莱河,破坏了当地环境和传统生活方式。1996年,必和必拓公司与原告达成庭外和解,其中包括支付约4,000万澳元的经济补偿以及疏浚河中尾矿,以限制进一步损害。2000年,原告再次起诉必和必拓公司,指责其违反了1996年就降低矿山环境危害达成的协议。自投产以来,围绕矿山是否继续运营或必须满足何种运营条件的争议就没有停止。另一方面,矿山的生产为巴布亚新几内亚创造了巨额的收入,2005年是奥克泰迪矿山的产出峰值年,贡献了15%的巴布亚新几内亚政府国内生产总值,25%的出口收入和约20%的国税。

奥克泰迪矿山带来的经济与环境的利弊使得巴布亚新几内亚政府陷入两难,这也是国家整体利益和采矿污染地区人民代价之间的权衡。作为矿山的监管机构、收税方和合伙人,这三重角色使得巴布亚新几内亚国家政府无疑经历了一场持久的利益冲突。随着运营时间的持续,当地居民在受采矿环境影响的同时也享有了矿山为国家带来的日益增长的经济利益。因此,当地利益相关者在抗议政府忽视其环境义务同时,也不得不考虑该矿山贡献给地方的利益。

必和必拓公司纠结于矿山是否关停或继续运营的政治意义是,在运营利润能抵消建设成本之前,该矿造成的环境灾害对公司的国际声誉产生负面影响,其环境成本变成了声誉成本。必和必拓公司的高层以发展的眼光看到,作为一种政治和经济责任,矿山未来的收益无法补偿股东。

2001年,饱受国际声誉压力的必和必拓公司准备撤出奥克泰迪项目。根据《采矿法案2001》(Mining Act 2001)[奥克泰迪矿山继续运营协定《第九条补充协议》,OK Tedi Mine Continuation(Ninth Supplemental)],必和必拓公司与巴布亚新几内亚政府达成历史性协议,将其在OTML持有的52%的股份转让给该公司在新加坡注册成立的巴布亚新几内亚可持续发展计划基金会(Papua New Guinea Sustainable Development Program,简称SDP),由时任总理梅克雷·莫劳塔(Mekere Morauta)出任SDP主席,代表西部省人民管理该矿山。

SDP扮演了介于省政府、国际援助机构(international aid agency)和代际信托基金(intergenerational trust fund)之间的三通机构。只要矿山继续运营,SDP需把矿山净收入的2/3投入“长期基金(Long Term Fund)”,用于减轻矿山关闭后40年内的负面影响;同时,剩余的1/3收益将投资于“发展基金”(development fund),用于巴布亚新几内亚的“可持续发展项目”。更进一步,上述“发展基金”的1/3的用于西部省的可持续发展项目,剩余的“发展基金”的2/3用于巴布亚新几内亚其他地区。

作为条件,巴布亚新几内亚国会授予必和必拓公司法律豁免权,使其免于赔付因采矿对矿区环境造成的破坏。

同时,《第九条补充协议》要求OTML成立“奥克泰迪发展基金会”(OK Tedi Development Foundation,简称OTDF),继承根据1989年与巴布亚新几内亚政府签署的协议中成立的奥克泰迪/弗莱河下游发展信托基金(Lower Ok Tedi/Fly River Development Trust)。和SDP一样,新基金会将致力于在西部省“促进平等可持续的社会经济发展”,但该基金起初的目的是惠泽那些同意撤销起诉必和必拓公司或巴布亚新几内亚政府的采矿影响社区。实际上,OTDF变成了OTML承担责任的载体;OTML利用这一基金会,来管理一系列不断增多的协议中要求的错综复杂的赔偿和利益分配。在不同的时间点,OTDF也代理OTML管理指定给西部省其他地区人民的经费支出。

政府的忽视以另一种形式加剧了受采矿影响地区对矿山继续运营的依赖。西部省一半人民居住在采矿影响区域;而省政府长久以来却没有成功地运用持股的矿山收益为辖区居民提供公共产品和服务。虽然巴布亚新几内亚政府逐渐采取少量措施来阻止矿业公司承担起这一公共治理职能,但奥克泰迪矿山早已形成了比其他同类矿区更大规模和复杂的“代理状态”(proxy state);且随着受采矿影响范围的扩大和为补偿环境破坏影响的居民而签订的各种协议的增多,这种公司代管治理社区的形势日渐定型。一系列具体的协议使该矿山即使在必和必拓公司剥离后也无法关停。

截至2010年,SDP持有OTML的63.4%股份。剩余由巴布亚新几内亚政府把持,其中一半由西部省利益相关者的信托基金持有。从2001年到2012年间,SDP股份产生约18亿美元的净利润,如果矿山继续开采至2022年,“长期基金”将在关闭之际达成37亿美元的收益。然而,2001年来铜价不断上涨带来的收益,为奥克泰迪的“代理状态”带来可预见的两难境地。矿山创造的财富和能量越多,对明显担不起社区治理责任的国家和省政府的刺激就越深。OTML董事会的7名高层,只有2个席位来自政府方面。

2012年,OTML收购了因美特矿业公司的股份。2013年,时任总理彼得·奥尼尔(Peter O’Neill)领导的政府通过一项议会法案,取消了SDP对奥克泰迪的占股,将OTML变成了巴布亚新几内亚政府的国有企业。


案例二、潘古纳铜金矿(Panguna)


澳大利亚力拓公司于1964~1969年期间在布干维尔岛(Bougainville)的潘古纳(Panguna)金矿山进行勘探论证工作,并成立布干维尔铜业有限公司(Bougainville Copper Ltd.,简称BCL);巴布亚新几内亚国家政府是BCL的第二大股东。BCL在1972~1989年期间开采运营潘古纳铜金矿山,17年间共生产300万吨铜精矿,306吨金,784吨银。

采矿业一直遭到岛上部落的抵制。未经布干维尔岛土地所有者的允许,当时在澳大利亚管辖下的巴布亚新几内亚政府(1914~1975)便以立法形式赋予力拓公司矿山开采权。有关政治和矿山财政的矛盾愈加激烈,1974年,布干维尔省临时政府成立。1975年9月1日,布干维尔省企图脱离巴布亚新几内亚而独立。

1976年,巴布亚新几内亚政府同意了布干维尔省政府(时称“北所罗门省政府”,North Solomons Provincial Government)的宪法条款,允诺省政府和土地主持有潘古纳矿山的所有权益金。然而,省政府并没有对巴布亚新几内亚给予布干维尔省的政策产生有意义的影响。1972~1989年间,潘古纳矿山的实际现金收入分配为:巴布亚新几内亚政府获得61.46%;私人投资方占32.90%;北所罗门省政府占4.28%;土地所有者占1.37%。

矿山运营期间,潘古纳土地所有者协会(Panguna Landowners Association)与力拓公司和巴布亚新几内亚政府之间就权益分配、生活安置、就业机会和环境健康等问题的谈判始终未达成一致,最终双方上升到武力冲突。1989年,土地所有者们炸毁了矿区的输电设备;露天矿坑和港口等运营设施也遭到破坏。巴布亚新几内亚政府将防御部队派往布干维尔省,与该岛人民全面开战,采矿争端演变成了布干维尔省争取独立的政治斗争。潘古纳矿山于1989年3月关闭,此后8年,内战间接造成近10,000名布干维尔岛人死亡,至今到达矿区的公路依然处于封闭状态。

2005年,鉴于自治政府的财政需求,布干维尔自治政府(Autonomous Bougainville Government,简称ABG)计划重启这一大型采矿项目(Large-scale Mining,简称LSM);并先后考虑与澳大利亚奥德河资源有限公司(Ord River Resources Ltd.)和加拿大尹文思博资源公司(Invincible Resources Ltd.,简称IRL)两家较小型矿业公司合作筹资。但这些计划因2009年自治政府的总统更迭后未能成行。自从布干维尔自治政府考虑重启矿山以来,有若干小型矿业实体想寻求入股布干维尔的矿业资源,但他们只是通过与地方团体领导搭建私人关系,或与小的土地所有者团体直接交易,试图在不涉及自治政府的情况下推进利益。为了控制这些实体,自治政府从2012年开始着手矿业立法。

2010年,因布干维尔铜业有限公司(Bougainville Copper Ltd.,简称BCL)表示愿意解决一些遗留问题,土地所有者们倾向于继续选择BCL重启潘古纳金矿山。巴布亚新几内亚政府希望在2012年重新开放潘古纳金矿,估计总成本为40亿美元。力拓公司申请了对该矿的新21年租约。

截至2012年末,各方利益相关者对重启潘古纳金矿山的支持日益增加。2013年,布干维尔铜业公司(BCL)完成可行性研究,显示重新开发潘古纳金矿在经济上可行。但力拓公司表示,重启矿山必须建立在稳定的监管制度基础上。2013年5月下旬,各方就重新开采该矿举行了会谈,并首次向土地所有者正式咨询磋商该项目。

2015年,《布干维尔采矿法2015》(Bougainville Mining Act 2015)颁布实施,已有的特殊采矿租约(Special Mining Lease as an Exploration License)被重新分类为勘探许可证。BCL申请的新许可证被拒绝,因为根据该法,在2015年10月之前无法注册任何矿权申请。这一操作造成了该公司的矿业资产受损,资金受限。8月,力拓公司决定对布干维尔矿山的所有选项进行审查。虽然不情愿于接受布干维尔自治政府立法的有效性,但巴布亚新几内亚国家政府自2013年起就试图收购力拓在BCL占有的53.8%的股份,以将在该公司的股份增至72.8%。

2016年6月,力拓将其在布干维尔铜业公司(BCL)53.8%股权转让给资产信托公司(Equity Trustees Limited);后者计划把36.4%的股份分给自治政府,17.4%的股份分给已有19%股份的巴布亚新几内亚国家政府,从而实现两个政府平均持股的局面。但这一安排遭到布干维尔方面的集体反对。最后,彼得·奥尼尔(Peter O’Neil)总理宣布将17.4%的股份转移至信托基金,以用于布干维尔岛人民。至此,潘古纳金矿山完成国有化,其股权结构为:巴布亚新几内亚国家政府持股19%,布干维尔自治政府36.4%,信托基金17.4%,散股股东持股约27%。


案例三、波格拉金矿(Porgera)


波格拉矿山(由Porgera Joint Venture运营,下文简称PJV)位于恩加省(Enga province),是巴布亚新几内亚第二大金矿,世界十大金矿之一。该矿自1990年开发至今,由于社会动荡、污染、权益和税务问题,巴布亚新几内亚政府拒绝延长波格拉金矿的到期租约。巴里克公司和中国的紫金矿业分别拥有该矿47.5%的权益,其余5%的权益由土地所有者通过恩加矿产资源公司(Mineral Resources Enga)持有。针对巴布亚新几内亚政府的决定,巴里克公司拟向巴布亚新几内亚土地所有者提供波格拉金矿15%的权益,以期解决续约纠纷。预计20年开采期内,巴布亚新几内亚将获得47亿美元的收益,合资企业的收益为35亿美元。对此提议,巴布亚新几内亚政府的立场尚不清楚。但是有一个趋势很明确,那就是这些股权转让的本质也是向着国有化方向演进。


综合上述3个案例,在类似巴布亚新几内亚这种以资源开发收益作为财政收入主要来源的国家,如何妥善的处理好当地社区与中央政府、经济利益与环境保护之间的关系是企业在该国开展矿业投资需要面对和妥善处理的一个重大难题。在经济危机时期,一旦资源民族主义抬头,就随时可能造成矿山国有化的风险。


(中国地质调查局南京中心,朱意萍、王天刚、赵宇浩撰文)